Interpretacja indywidualna z dnia 19 lipca 2023 r., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, sygn. 0112-KDIL1-1.4012.255.2023.1.EK

Braku prawa do odliczenia podatku naliczonego w związku realizacją inwestycji.

Interpretacja indywidualna – stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług – jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

31 maja 2023 r. wpłynął Państwa wniosek z 29 maja 2023 r. o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy braku prawa do odliczenia podatku naliczonego w związku realizacją inwestycji.

Treść wniosku jest następująca:

Opis zdarzenia przyszłego

Gmina G. (zwana dalej: Gmina lub Wnioskodawca) jest zarejestrowanym, czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług (zwanym dalej: podatek VAT). Ponadto Wnioskodawca wykonuje działalność, która nie podlega regulacji ustawy o podatku od towarów i usług z dnia 11 marca 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 931 z późn. zm.), m.in. działając jako organ władzy publicznej, wykonuje zadania nałożone na nią odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których została powołana. Większość z tych zadań jest wykonywana przez Gminę w ramach systemu publicznoprawnego. Gmina z dniem 1 stycznia 2017 r. dokonała scentralizowania rozliczeń podatku VAT wraz z jednostkami budżetowymi.

Wybrane działania prowadzone są przez Gminę na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych i traktuje je jako podlegające regulacjom VAT. W ramach tych czynności Gmina dokonuje zarówno transakcji opodatkowanych VAT według odpowiednich stawek, jak również podlegających opodatkowaniu VAT, lecz zwolnionych od podatku.

Innymi słowy, Gmina wykonuje:

-zadania o charakterze publicznoprawnym, uznawane przez Gminę jako niepodlegające regulacjom VAT, z tytułu których Gmina nie uzyskuje żadnych wpływów (np. związane z budową ogólnodostępnej darmowej infrastruktury, jak chodniki czy drogi gminne);

-zadania w ramach systemu publicznego, uznawane przez Gminę jako niepodlegające regulacjom VAT, z tytułu których Gmina uzyskuje określone wpływy (np. wydawanie decyzji administracyjnych za odpowiednią opłatą administracyjną);

-czynności na podstawie umów cywilnoprawnych uznawane przez Gminę jako podlegające regulacjom VAT, z których Gmina otrzymuje wynagrodzenie (np. dostawa wody z wodociągów, odbiór ścieków komunalnych, sprzedaż działek, wynajem lokali użytkowych);

-czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych, zwolnionych z VAT, z tytułu których Gmina otrzymuje wynagrodzenie (np. wynajem lokali na cele mieszkaniowe lub sprzedaż określonych nieruchomości).

W związku z wykonywaniem czynności podlegających opodatkowaniu VAT Gmina korzysta z prawa do odliczenia podatku naliczonego związanego z tymi czynnościami. W tym celu Gmina dokonuje bezpośrednio przyporządkowania kwoty podatku naliczonego do wydatków związanych z czynnościami opodatkowanymi VAT i odlicza podatek, zgodnie z działalnością której wydatek służy, prewspółczynnikiem i współczynnikiem proporcji. Natomiast w odniesieniu do wydatków związanych bezpośrednio z czynnościami zwolnionymi z VAT i niepodlegającymi regulacjomVAT, podatek VAT nie jest odliczany.

Gmina planuje przystąpić do realizacji zadania inwestycyjnego, polegającego na przebudowie dróg gminnych.

W związku z powyższym, Wnioskodawca planuje uzyskać dofinansowanie do realizacji przedmiotowej inwestycji ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), na operację typu „(…)” w ramach poddziałania „(…)” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 – tytuł operacji „(…)”.

Zakładana operacja ma na celu rozwój aktywności sektora publicznego i społecznego nakierowany na wzrost poziomu życia społeczności lokalnej oraz poprawy infrastruktury drogowej w zakresie zapewnienia dostępu do obiektów użyteczności publicznej. Operacja będzie realizowana przez sektor publiczny i służy wzrostowi poziomu życia społeczności lokalnej. Operacja jest odpowiedzią na potrzeby społeczeństwa.

Długość przebudowanych dróg gminnych wynosi 1958 mb, w tym:

(...).

Drogi będące przedmiotem wniosku, na których prowadzona będzie inwestycja, będą drogami gminnymi w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 t.j.). Inwestycja nie jest realizowana w obszarze przemysłowym, a głównym jej celem jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb jej mieszkańców w zakresie gminnej infrastruktury drogowej. Ponadto, ww. drogi nie znajdują się w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Całkowita wartość inwestycji objęta przedmiotowym wnioskiem o wydanie interpretacji wynosi (...) zł, w tym wnioskowana kwota pomocy wynosi (...) zł (63,63%), wkład własny Gminy stanowi kwotę (...) zł.

Inwestycje drogowe są realizowane, aby wypełnić jedno z zadań własnych Gminy, jakim jest prowadzenie spraw gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Tego typu czynności, realizowane w oparciu o wyżej cytowaną ustawę, nie stanowią czynności opodatkowanych podatkiem VAT. Dopóki zaspokajanie zbiorowych potrzeb określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odbywa się w drodze realizacji obowiązków ustawowych, to taka działalność nie stanowi czynności opodatkowanej podatkiem VAT, a więc realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest w żaden sposób związana z wykonaniem przez Gminę czynności opodatkowanych.

Gmina podtrzymuje, że realizacja zadań własnych w zakresie budowy, remontów oraz utrzymania infrastruktury drogowej nie stanowi czynności polegających opodatkowaniu, a więc Gmina realizując te czynności nie działa jako podatnik VAT.

Ponadto, wskazane we wniosku drogi są drogami ogólnodostępnymi i bezpłatnymi dla wszystkich użytkowników. Przebudowane w ramach inwestycji drogi nie będą wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o VAT, a zatem towary i usługi zakupione w celu zrealizowania inwestycji nie będą miały związku ze sprzedażą opodatkowanąVAT.

Pytanie

Czy Wnioskodawcy przysługiwać będzie prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z nabywaniem towarów i usług na potrzeby realizacji ww. inwestycji?

Państwa stanowisko w sprawie

Zdaniem Wnioskodawcy, Gminie nie przysługuje prawo do odliczenia podatku naliczonego od wydatków związanych z realizacją inwestycji pod nazwą „(…)”.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT, w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje co do zasady prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 6 ww. ustawy, nie uważa się za podatników organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

W świetle powyższych regulacji, należy uznać, iż gminy działają w charakterze podatników VAT wyłącznie w zakresie czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zmiany, wynajmu, dzierżawy itd., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych). Natomiast w sytuacji, gdy prowadzą one działania wynikające z zadań nałożonych na nie przepisami prawa i nie istnieje bezpośredni związek z czynnościami opodatkowanymi, w tym sprzedaż, nie są one uważane za podatników w rozumieniu ustawy o VAT. W konsekwencji, w ocenie Gminy, w przypadku gdy w zakresie realizacji danej czynności Gmina nie działa w charakterze podatnika VAT, nie jest możliwe opodatkowanie tej czynności i odliczenie podatku.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą być uznane za podatników podatku VAT, ale tylko przy spełnieniu określonych przesłanek. Innymi słowy, w działalności jednostek samorządu terytorialnego należy wyróżnić wykonanie działań publicznych i wykraczających poza te działania działalność gospodarczą. Przez wykonywanie zadań publicznych należy rozumieć te działania, które mają na celu korzyść ogółu. Istotne jest to, że Gmina wykonując zadania administracji publicznej może korzystać ze środków prywatnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. W art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym korzyść ogółu określona jest jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. O publicznym bądź prywatnym charakterze działania przesądza to, że wykonywanie zadań publicznych odbywa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, i że poprzez te działania zaspokajane są zbiorowe potrzeby wspólnoty samorządowej.

Budowa drogi gminnej odbywa się w ramach władztwa publicznego i gmina wykonując zadanie działa jako administracja publiczna i może korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, gmina samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych. Nałożenie przez powołane przepisy na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy ani żadnego innego podmiotu np. inwestora budującego osiedle mieszkaniowe uprawnienia, na podstawie którego przysługiwałoby mu żądanie o budowę przez gminę drogi publicznej.

Jak to już zostało wcześniej wspomniane, realizacja zadań własnych w zakresie budowy, remontu oraz utrzymania infrastruktury drogowej nie stanowi czynności podlegających opodatkowaniu, a więc Gmina realizując te czynności nie działa jako podatnik VAT.

Biorąc pod uwagę zaprezentowane przepisy oraz zdarzenie przyszłe, stwierdzić należy, że Wnioskodawca nie działa jako podatnik VATi inwestycja nie ma związku z czynnościami podatkowymi. Oznacza to, że Gminie nie przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z nabyciem towarów i usług na potrzeby realizacji ww. inwestycji drogowych.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku – jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Podstawowe zasady dotyczące odliczania podatku naliczonego zostały sformułowane w art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 931 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią ww. przepisu:

Na mocy art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy:

Z powyższego wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje zarejestrowany, czynny podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. Warunkiem umożliwiającym podatnikowi skorzystanie z prawa do odliczenia podatku naliczonego jest związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi.

Przedstawiona wyżej zasada wyklucza możliwość dokonania odliczenia podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.

Podkreślić należy, że ustawodawca zapewnił podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego w całości lub w części, pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno przesłanek pozytywnych, wynikających z art. 86 ust. 1 ustawy oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Jedno z takich ograniczeń zostało wskazane w art. 88 ust. 3a pkt 2 ustawy, zgodnie z którym:

Oznacza to, że podatnik nie może skorzystać z prawa do odliczenia w odniesieniu do podatku, który jest należny wyłącznie z tego względu, że został wskazany na fakturze w sytuacji, gdy transakcja nie podlega opodatkowaniu albo jest zwolniona od podatku.

Natomiast jak stanowi art. 88 ust. 4 ustawy:

Zgodnie z powyższą regulacją, z prawa do odliczenia podatku skorzystać mogą wyłącznie podatnicy, którzy są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni.

Zatem, aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony związany z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności winien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W świetle postanowień art. 15 ust. 1 ustawy:

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 ustawy:

W myśl art. 15 ust. 6 ustawy:

Oznacza to, że organ władzy publicznej będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach, tj. gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań oraz, gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach zadań, ale czyni to na podstawie umów cywilnoprawnych.

Jak wynika z powyższego, wyłączenie organów władzy publicznej z kategorii podatnika ma charakter wyłącznie podmiotowo-przedmiotowy.

Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to więc wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy itp., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych) – tylko w tym zakresie ich czynności mają charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.):

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy:

Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy:

Ponadto, stosownie do art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645):

W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych:

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa, że:

W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 ww. ustawy:

Państwa wątpliwości dotyczą prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z nabywaniem towarów i usług na potrzeby realizacji inwestycji polegającej na przebudowie dróg gminnych.

Jak wynika z powołanych powyżej przepisów prawa, rozliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy, uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane przez zarejestrowanego, czynnego podatnika VAT w ramach działalności gospodarczej do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług.

Podstawowym warunkiem, którego spełnienie należy analizować w aspekcie prawa do odliczenia podatku VAT, jest związek dokonywanych nabyć towarów i usług ze sprzedażą uprawniającą do dokonywania takiego odliczenia, czyli sprzedażą generującą podatek należny.

W omawianej sprawie warunki uprawniające do odliczenia nie będą spełnione, bowiem – jak wynika z opisu sprawy – realizując inwestycję, będziecie Państwo wykonywać zadania własne, nałożone na Gminę przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Zatem, realizując przedmiotowe zadanie nie będziecie Państwo działać w charakterze podatnika podatku od towarów i usług, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz jako organ władzy publicznej, w zakresie zadań własnych, nałożonych odrębnymi przepisami prawa, w ramach czynności publicznoprawnych (art. 15 ust. 6 ustawy). Jednocześnie wskazali Państwo, że przebudowane w ramach inwestycji drogi nie będą wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, a zatem towary i usługi zakupione w celu realizacji inwestycji nie będą miały związku ze sprzedażą opodatkowaną podatkiem od towarów i usług. Wskazane we wniosku drogi są drogami ogólnodostępnymi i bezpłatnymi dla wszystkich użytkowników.

Zatem w analizowanej sprawie podstawowe warunki uprawniające do odliczenia podatku naliczonego nie będą spełnione. Tym samym w odniesieniu do wydatków związanych z realizacją inwestycji – na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy – nie będą Państwo mieli możliwości odliczenia naliczonego podatku VAT.

Podsumowując, Gminie nie będzie przysługiwało prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z nabywaniem towarów i usług na potrzeby realizacji inwestycji polegającej na przebudowie dróg gminnych wskazanych we wniosku.

Tym samym Państwa stanowisko jest prawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego, który Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 14b § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego. Organ jest ściśle związany przedstawionym we wniosku stanem faktycznym (opisem zdarzenia przyszłego). Zainteresowany ponosi ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym przedstawieniem we wniosku opisu stanu faktycznego (zdarzenia przyszłego). Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, gdy rzeczywisty stan sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie ze stanem faktycznym (opisem zdarzenia przyszłego) podanym przez Wnioskodawcę w złożonym wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy, udzielona odpowiedź traci swą aktualność.

Jednocześnie należy podkreślić, że niniejsza interpretacja została wydana na podstawie przedstawionego we wniosku opisu sprawy co oznacza, że w przypadku gdy w toku postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej zostanie określony odmienny stan sprawy, interpretacja nie wywoła w tym zakresie skutków prawnych.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

·Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli: Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem zdarzenia przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.

·Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

·Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

·w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo

·w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Elektronicznej Skrzynki Podawczej Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.).